2020年新修订的预防未成年人犯罪法增加了关于“专门矫治教育”的内容，刑法修正案（十一）也将“收容教养”改为“专门矫治教育”。但实务中，关于专门学校的功能定位、性质界定、招生范围、审批程序等都存在一定争议。本文拟从检察履职的角度出发，分析现有专门学校建设过程中存在的问题，探索推动检察机关与专门学校的常态化合作衔接。
一、专门学校建设存在的问题与困境
2024年7月，最高人民检察院公布数据表明，我国现有专门学校230所，近两年增加百余所。但个别省市仍未建成专门学校，难以满足罪错未成年人教育矫治的现实需要。另外，因缺乏具体规范和统一建设标准，各地专门学校在招生对象、入学程序、运行管理等方面都存在分歧。
（一）招生对象范围模糊
生源问题是专门学校建设的基础性问题。专门学校致力于分级干预、分类矫治罪错未成年人的偏差行为，但司法实践中关于罪错行为的划分存在三分说、四分说和五分说等不同类型，直接导致各地专门学校招生对象范围模糊。比如，有的专门学校将学习困难、教育困难的“双困生”与有严重不良行为的未成年人混同教育；有的地区将检察机关分流的罪错未成年人也纳入专门学校。同时，实践中户籍和学籍制度成为影响专门学校招生的重要因素，各地做法不一，有的专门学校限定接收具有本地户籍与正式学籍的未成年人。
（二）入学程序有待进一步规范
专门学校的教育内容具体分为专门教育与专门矫治教育，二者在入学程序上存在显著区别。
专门矫治教育的实施需要经专门教育指导委员会评估同意后，由公安机关与教育部门共同会商决定。此时，如果未成年人的监护人或其本人有异议，是否可以进行权利救济？专门矫治教育作为具有一定强制性的矫治措施，在决定适用程序中怎样保证其正当性与适当性？亟须明确。
专门教育的适用途径除强制入学外，还包括申请入学。对于申请入学，实践中存在一部分没有监护主体的流浪未成年人，他们是否可以进入专门学校学习矫治？另外，如果父母或监护人与所在学校对是否申请入学发生分歧，如何进行权利救济？检察机关除作为专门教育指导委员会成员单位之外，如何具体对专门学校招生程序进行监督？这些也要尽快明确。
（三）专门教育指导委员会设立和运行机制不完善
预防未成年人犯罪法明确规定了专门教育指导委员会研究、管理、监督专门学校运行的宏观职能与评估、建议的微观职能。但对于专门教育指导委员会如何议事、如何开展评估、评估标准如何确定、评估报告效力如何等这些问题，法律并没有明确的规定。
二、专门学校建设的优化建议
（一）明确招生对象范围
确定专门矫治教育招生对象时，应主要判断两点：一是罪错未成年人所实施行为是否满足除刑事责任年龄以外的犯罪构成要件，二是是否不满法定刑事责任年龄。除此之外，对于应核准追诉的低龄罪错未成年人，因其犯罪情节严重、社会危险性大、矫治必要性强，在最高检核准追诉前或决定不核准追诉后，都应纳入专门矫治教育范围。专门教育的适用对象本质上为违反治安管理处罚法的未成年人，其判断标准主要在于是否具备行政违法性。
实践中有部分专门学校将学习困难、教育困难的“双困生”或实施一般不良行为的未成年人纳入专门教育范畴，此举有待商榷。一方面，预防未成年人犯罪法对于一般不良行为的处理，主要是通过细化监护人、学校和社区的教育、干预责任，实现对不良行为的教育矫治。将一般不良行为纳入专门教育范畴缺乏法律依据，也不符合罪错未成年人分级干预的制度设计。另一方面，专门教育和专门矫治教育都具有一定程度的强制性，将仅具有一般不良行为或者仅学习困难的未成年人纳入专门学校教育范畴，会过度侵害未成年人的合法权益，有违“最小伤害原则”。
有地区将检察机关分流的附条件不起诉、相对不起诉的未成年人移送专门学校接受教育矫治，对此也需要进一步探讨。相对不起诉的涉罪未成年人，一般犯罪情节较轻、具备悔罪条件、社会危险性小，不需要特殊的行为矫治，对这部分罪错未成年人进行专门教育缺乏帮教依据。而附条件不起诉的未成年人，一般需要在考验期内接受帮教考察和行为矫治，可以考虑将这部分未成年人纳入专门教育招生对象，以实现教育矫治和预防再犯的目标。
（二）规范入学申请审批程序
一是要明确入学申请主体。对出现偏差行为的未成年人，先由家庭、学校进行教育是符合未成年人犯罪矫治规律的，但一旦家庭、学校管教无效或无力管教，基于“国家亲权理论”由国家出面对罪错未成年人进行矫治教育就具备了合理性。实践中，对于没有父母、学校监护的流浪未成年人、无人监护的未成年人等，如果产生矫治需要，应首先衔接基层群众性自治组织、民政部门等，按照法定程序确定其监护人，如果短期内无法确定监护人，可由民政部门作为临时监护人提出入学申请。
二是要引入司法化裁定程序。专门学校在裁定未成年人是否可以入学时，应引入司法化程序。无论是触刑行为还是行政违法行为，均需要司法化审查判断。例如，专门教育指导委员会在评估未达刑事责任年龄罪错未成年人是否应入学过程中，应参照刑事案件的证明标准进行审查，鉴于检察机关作为专门教育指导委员会中最适合进行刑事案件审查的成员单位，应由检察机关审查后作出是否构成犯罪要件的审查结论。同理，对于触犯治安管理处罚法的未成年人，应由公安机关主导进行全面审查，检察机关可以对审查过程与结果进行监督。另外，检察机关可以在入学阶段督促公安机关做好社会调查，配合公安机关严格审查入学条件，协调各单位充分发表意见，并全程监督各单位权力行使，以保障入学程序规范化。
（三）优化专门教育指导委员会
一是要明确组织分工。专门学校的建设依赖于各个职能部门的共同参与，应首先选择熟悉未成年人保护工作、有一定专业背景或工作经验的人员组成较为稳定的工作队伍。另外，对于专门教育指导委员会的牵头部门，实践中存在不同声音：一种认为公安机关最先接触到罪错未成年人，由公安机关牵头更利于工作高效展开；另一种认为专门学校本质上离不开教育属性，由教育行政部门牵头对专门学校进行统筹、监督、管理更为适宜；还有意见认为可以由专门学校牵头，一方面专门学校有较为稳定的人员组成，可以专职从事调查、评估等日常工作，另一方面专门学校隶属于教育行政部门，可以更顺利地与教育行政部门进行工作衔接、政策传达。对此，笔者建议由公安机关与教育行政部门共同牵头开展工作。专门学校作为针对特殊对象开展教育矫治的专门场所，具备教育与矫治的双重属性，针对其性质与功能的复杂性，单由公安机关或教育行政部门牵头均不利于工作展开，只有两家紧密配合、共同衔接，才能更好组织专门教育指导委员会开展工作。
二是要完善运行机制。如何协调高效开展工作，需要结合专门教育指导委员会的具体职能进行机制设计。一方面，专门教育指导委员会可以每年或每半年组织召开定期会议，所有成员单位共同研究解决专门学校发展过程中需要解决的问题，对于定期会议以外需要共同商议解决的事项，由教育行政部门或公安部门按照实际需要组织召开临时会议。另一方面，可以从各成员单位抽调熟悉未成年人教育矫治的工作人员，固定组成工作小组专职或重点承担评估、建议等微观职能。
三是要细化评估程序。专门教育指导委员会的评估主要分为转入评估与转出评估两部分。首先，“评估同意”是专门学校入学的前置程序，除应当重点对罪错未成年人的客观不良行为进行考察外，还应对其成长经历、教育程度、家庭监护情况、悔罪表现等综合考量，此部分内容与社会调查相重合。前文提到对未达刑事责任年龄罪错未成年人开展入学评估时，应参照刑事案件的证明标准进行审查，此时可以由检察机关在初步审查过程中就商请专门教育指导委员会共同开展社会调查，在社会调查报告中同步提出教育矫治意见，以避免资源浪费。对于专门教育的评估，则可以由专门教育指导委员会自行组织进行，但评价过程中应注重发挥公安机关、检察机关、司法机关、律师等各方的专业力量。其次，对于转出评估应与转入评估采取不同的评价标准与评价方式，主要评估罪错未成年人顺利回归社会的条件是否具备，具体可从行为养成、文化养成、技能养成、道德养成等方面进行综合评价。最后，评估程序中可以采用听证会的方式，除专门教育指导委员会的评议人员之外，同步邀请罪错未成年人的父母或监护人、未成年人保护组织工作人员等参加听证，在保障各方充分发表意见的情况下，由专门教育指导委员会进行综合评估。检察机关可以对评估程序、评估结果等进行法律监督。
（作者单位：内蒙古自治区呼和浩特市人民检察院）